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欧美“双反”风波再起、手段升级,新能源制造或陷入拉锯战

发布日期:2024-04-16     240 次

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4月以来,欧盟通过《外国补贴条例》,相继对我国光伏、风电企业展开反补贴调查。美国方面,财长耶伦在4月4日到4月9日访华前后多次提及所谓中国新能源产能过剩问题,也被视为进一步加码贸易限制措施的信号。愈发严峻的海外市场环境,让我国新能源企业感受到了不小的压力。

贸易限制措施升级

4月以来,欧盟几乎每周都会向我国新能源企业抛出“重磅炸弹”。当地时间4月3日,欧盟针对罗马尼亚110MW光伏园区项目招标中的两个投标方展开反补贴调查,涉及我国隆基绿能(601012.SH)、上海电气(601727.SH)两大能源领域的龙头公司;当地时间4月9日,欧盟又宣布对我国在欧盟五国(西班牙、希腊、法国、罗马尼亚和保加利亚五)的风力涡轮机供应商通过补贴获得“不公平优势”的情况展开反补贴调查。当地时间4月10日,欧盟更新所谓“中国经济扭曲报告”(Report on state-induced distortions in China’s economy),称我国光伏电池、风电组件、电动汽车等新能源产业存在国企占比高、政府干预多等情况,并因此形成“市场扭曲”,而这份报告也与欧盟贸易、关税政策息息相关,在欧盟反倾销反补贴法案制定或调查、决议中,承担着类似资料库、备忘录的作用。

虽然欧盟早在2012年就对我国光伏硅片、电池、组件企业展开过“双反”调查,近年来贸易领域的纠葛也始终存在,但今年以来的情况还是有明显变化。以上文提及的最新反补贴调查为例,依据的都是去年7月刚刚生效的《外国补贴条例》( Foreign Subsidies Regulation,即FSR),该条例旨在限制在非欧盟国家获得所谓有失公平的政府补贴的企业参与欧盟范围内的并购、公共采购等经济活动,钛媒体APP此前曾详细梳理过该方案的有关情况(欧盟针对我国光伏展开反补贴调查,事涉隆基绿能、上海电气),并认为FSR是欧盟将竞争法与货物反补贴措施相结合的最新法律工具,也将对我国出口欧洲贸易形成新的挑战。而从事实来看,该条例生效至今共发起过四起调查案件,针对的都是我国新能源(包括参与保加利亚电动列车项目招标的中国中车、上文提及的罗马尼亚光伏项目招标中的两次和最近的风电涡轮机调查)。

欧盟之外,另一大新能源主流市场美国的情况也不容乐观。近来美国财长耶伦多次提及中国新能源产能过剩问题,两院关于限制中国新能源制造的提案不断,业内关于美国政策会持续收紧的焦虑不断。而除了仍在生效的对我国光伏产品的“双反”政策,动力电池、储能电池等领域限制措施也在加码(美国国会新法案禁止国防部采购六家中企电池,涉及宁德时代、比亚迪等业内龙头),今年6月对东南亚四国光伏组件的进口关税豁免也将到期,届时,我国多数企业在东南亚的光伏产能恐怕都将受到相关反规避措施落地的冲击。

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虽然欧美新能源贸易壁垒已存在了很长一段时间,但相比于传统的“双反”和人们印象中简单的“胡萝卜加大棒”套路,以FSR为代表的新法案,以及碳关税、碳足迹认证等“绿色门槛”和涉及所谓强迫劳动等问题的“蓝色壁垒”等种种新限制措施,其背后可能是欧美主流市场愈发成熟的制造业“防护体系”。产业研究专家、上海交通大学中国质量发展研究院客座研究员林雪萍曾在《供应链攻防战》一书中提出过“供应链三力模型”,包括连接力、控制力和设计力,其中的设计力即是指一个国家、地区或组织对整个供应链进行规划设计的能力,对应到中国与欧美在新能源供应链上的博弈,我们可以愈发清晰地看到,欧美目前有较完备的供应链战略规划和战术体系,周边是无数的企业服务机构、智库、产学研等等来辅助决策(包括此前提到的所谓“中国经济扭曲报告”),还有内容丰富的工具箱,其中有法律手段、关税手段、产业政策等等,帮助决策层找到突破口和最有效的“精准打击武器”,而被调查企业在这套规则下往往难以应对,FSR第一起调查最终就以我国企业撤出而不了了之。

针对相关情况,我国政府和企业组织也均发声表达了自身立场。我国商务部新闻发言人在4月11日表示,欧方迄今依据所谓《外国补贴条例》发起的调查均针对中国新能源相关企业,目标指向明显,不仅严重损害中国企业赴欧洲开展投资贸易合作的信心,干扰中欧产业互利合作,也将影响全球应对气候变化的努力和绿色转型的进程。相关发言还指出,欧方在调查过程中,肆意歪曲补贴定义,程序标准不公开不透明,是一种以公平竞争之名损害公平竞争环境的保护主义行为。中方对此表示强烈不满和坚决反对,敦促欧方立即停止和纠正错误做法。而对于所谓“中国经济扭曲报告”,中国商务部贸易救济局主要负责人也表示了强烈反对,称该报告曲解中国政策、市场环境和经济制度,是在为后续采取歧视性的反倾销做法制造借口。欧盟中国商会也在相关反补贴调查中数次发声,质疑欧盟滥用FSR条例,将其作为“经济胁迫的新工具”,干扰中企在当地的合法经营。

制造业回流尚未见效

在贸易限制措施升级、加码的另一面,是欧美推动新能源制造业回流的努力。

近年来,出于对过度外包、离岸化的反思,和提升供应链安全性、解决本土就业问题及诸多政治、商业因素考量,欧美掀起了制造业回流浪潮。包括美国的《通胀削减法案》(IRA)和欧洲的《净零工业法案》等,都以税收优惠、补贴、限制外国产品等方式,着力增强本土制造业的竞争力,而除了芯片等先进制造外,新能源产业也是相关政策的重点支持领域之一。

不过,至少就目前来看,欧美新能源制造业回流的成效并不算显著。

根据彭博新能源财经BNEF的分析,2023年,我国在包括电池零部件、制氢电解槽等12个新能源制造业产业中的产能占比持续扩大(在其中11个价值链细分领域占比超过八成),随着全球气候转型、清洁能源投资的持续增长,新能源领域对中国制造的依赖可谓有增无减,而欧盟和美国的相对份额却并未实现明显增长,在个别领域甚至还出现了萎缩。

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以上文提到的风电为例,欧洲一直是风电制造重镇,直到2020年,欧洲风电设备占全球的份额还在42%以上,但到了2023年,这一比例已降至30%左右,而中国制造占比则升至60%以上。在2023年,全球风电整机商TOP5中,中企独占四席,而欧洲企业除了维斯塔斯外,其他如西门子歌美飒等都遭遇了排名、市场份额的下滑。欧盟委员会也在去年出台的《欧洲风电行动计划》中将中国风电制造业的加速崛起,视为欧洲企业面临的重要挑战。

当然,从政策出台到建厂再到出货,需要一定的周期,美国方面近来光伏、储能等新能源产业发布的新项目规划大幅增长,相关法案的具体成效仍需随时间推移再行观察。不过,也有观点认为,类似的风风火火、一拥而上的建厂潮,未必都能在未来顺利兑现。

以美国光伏制造业为例,在《通胀削减法案》(IRA)通过税收减免、补贴等方式大幅降低了本土光伏产品生产成本,并持续加强对外国产品的贸易限制措施的背景下,美国光伏制造业产能确实实现了迅速扩张,尤其是光伏组件,从2022年底8GW左右的本土产能,到2023年已升至13GW以上,去年一年增长率超过60%,而且还有近20GW的在建产能,已宣布了项目计划的产能更是多达80GW,如果再算上规划中拟扩张的产能,其到2026年本土组件产能可能会达到120GW,接近目前的10倍。扩展到整个光伏主材环节(硅料、硅片、电池片、组件),如果所有预期产能都能落地,那么届时美国本土的组件、电池、硅片产能总计将超过190GW,硅料算上重启产能也有60万吨,再计入硅锭、逆变器设备和光伏玻璃的话,产业链总体产能将超过230GW,远高于本土光伏装机需求。但这只是理想情况,根据Wood Mackenzie的预测,考虑到供应链、投融资、产业工人储备、市场风险等等一系列因素,美国这些“已宣布但尚未建设”的产能,在落地过程中可能会面临较大变数,预计到2026年只有48%能够真正达产。而实际上,今年2月,美国光伏厂商CubicPV就已因价格、成本等原因宣布将取消其高达10GW的硅片产能规划。如果再考虑到今年大选结果(如果特朗普上台)可能带来的气候、能源政策的巨大转向,这些产能的前景或将变得更加扑朔迷离。

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新能源出海风险加剧

虽然欧美制造业回流尚未奏效,未来发展也有诸多变数,但“贸易限制+本土化产业政策”的组合拳持续出击,还是对我国新能源企业的出海形成了不小压力。中国机电产品进出口商会也曾以“逆风”形容这种局面,并建议企业面对复杂局面要保持定力、加强合作协调,探索不同模式。

想打赢“逆风局”,除了知己知彼,还要能够提前预判风险所在,钛媒体APP认为,未来新能源出海,除了愈发频繁、严苛的贸易限制措施(包括“碳壁垒”、“蓝色壁垒”等门槛),还存在以下三点主要风险:一是地缘风险,尤其是近两年频发的地缘冲突等“黑天鹅”,会对新能源产品的出口货运及在冲突地区的产能都带来影响;二是供应链风险,尤其是海外新能源产能,在供应链上容易面临上游涨价、原材料短缺、全链成本过高等问题;三是合规风险,全球多个地区政治局势、产业格局、政策法规变动较快,如果对当地环境、文化等缺乏研究、了解,很有可能陷入被动局面,导致业务开展困难。此外,全球范围内的经济复苏速度、金融稳定程度、清洁能源投资比例、汇率波动情况等也都会对新能源企业出海形成影响。

针对相关挑战,钛媒体APP曾在一次交流中从三个维度提出建议,一是“在战略和战术上都要重视出海”,以全局思维综合考量,找准自身定位,做好投资回报等经济性测算,持续提升全球化经营能力;二是“不把鸡蛋放在一个篮子里”,尤其是对于产品出口来说,需避免依赖单一市场,考虑多元化布局,挖掘新的“蓝海市场”,包括通过自贸协定扩大对伙伴国的出口;三是“找专业的人来干专业的事”,尤其是对于产能出海来说,其中不仅涉及到项目选址、投资、合规,还有数字营销、品牌宣传、公共关系等一系列相关工作,仅仅依靠自己的力量全部做好既不现实也不划算,这就需要加强与专业第三方机构的合作,尤其是在产能所在地,需多与真正了解情况的当地人沟通交流,通过有影响力的学者、专家、企业家等增强自身影响力。

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总的来看,在国际经贸格局愈发偏重安全性,供应链持续分流并显现出明显的属地化、近岸化趋势之际,企业出海必然面临更多挑战。但也有专家提示,这或许并非坏事。北京大学光华管理学院院长刘俏在接受财新网专访时即表示,中国新能源企业遭遇的出口阻力等挑战可能反而是好事,如果我们的企业在最严苛的环境下,能靠自己的投资、理念、产品的质量、供应链产业链的完善度和优质的售后服务,用市场化的方式打下海外市场,那对我国整体的外贸结构、产业结构转型以及市场化建设能力、供应链产业链运营能力的提升,都是很好的锻炼,也将成为未来发展的根基。

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